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                縣域發展的戰略意義、基本特征及政策建議

                作者:復旦大學經濟學院教授,教育部青年長江學者 高帆

                中國是一個具有人口和地理超大規模特征的社會主義國家,實現共同富裕不僅是社會主義現代化的目標追求,也是經濟社會發展進程的具體實踐。1949年中華人民共和國成立以來,在中國共產黨領導下進行的社會主義建設、改革和發展史,就是不斷推進全體社會成員共同富裕的奮斗史。特別是1978年以來,中國在人類史上創造了經濟總量持續高速增長的奇跡,這一過程伴隨著城鄉居民生活狀態的普遍改善、城市化率的快速提高和農村絕對貧困的徹底消除,這意味著中國的經濟發展較好地實現了公平和效率的兼得,并具有較為突出的包容性。從時序角度看中國的共同富裕事業取得了重大成就,從跨國角度看中國的現代化道路也具有自身特征。

                當前中國在經歷站起來、富起來之后開始邁向強起來,中國特色社會主義進入新時代,社會主要矛盾也發生了重大轉化。與這種背景相關聯,中國的共同富裕事業必須與時俱進錨定新的戰略目標,這對發展動力的持續性、發展指向的豐富性、發展成果的共享性提出了更高要求。扎實推動共同富裕是在經濟高速增長基礎上的新目標定位,這在客觀上需要在效率和公平之間形成新的組合,需要精準識別并突破制約共同富裕實現的瓶頸因素。就實踐特征而言,縣域是我國地理和經濟版圖中的重要組成部分,根據《中國統計年鑒(2021)》,截至2020年底,我國縣級區劃數為2844個,其中縣級市、縣、自治縣為1817個,縣域因集中了農業這一產業、農村這一部門、農民這一群體而與其他經濟社會板塊存在差異。“三農”問題在我國具有政治性、基礎性、全局性和戰略性[1],仍是我國不平衡不充分發展的集中體現,而地區、群體之間的發展平衡性也往往與農村勞動力的再配置緊密相關。顯而易見,縣域發展不僅關聯著城鄉間和地區間的要素配置,而且關聯著發展成果在城鄉間和地區間的分配狀態,它是關聯社會財富增長和分配狀況的“橋梁”,是連接城鄉結構轉化和區域協調發展的“樞紐”。基于此,從縣域發展視角來觀察和探究中國新時代的共同富裕推進策略就具有重要價值。

                縣域發展對中國共同富裕實現的多重意義

                在中國,縣域是一個地理空間概念,也是一個經濟社會概念。從跨國比較來看,“超大規模性是我國經濟的鮮明特征”[2]。立足于超大規模的國情特征,中國是通過中央、省級、市級、縣域、鄉鎮、村級的多個行政層級來進行社會治理的,縣級及其管轄的鄉鎮、村莊構成了縣域發展的地理空間。在這一空間中,人們往往具有相同的習俗,從事相似的產業,并按照交易成本最低原則進行商品交換和要素流動,縣城則提供了人們進行商品交換、要素流動和公共產品獲取的便捷通道。基于此,縣域發展即是指在中國經濟社會體系中,縣級及其所轄區域的經濟、社會、政治、文化、生態發展狀況,其發展狀況因其人口和空間特征而構成了整體發展的“基本盤”。當前縣域面積約占全國面積的93%,縣域人口約占全國人口的74%。按照平均匯率計算,2021年中國人均GDP達到12551美元,中國正處在從中高收入國家邁向高收入國家的關鍵階段,經濟發展對中國依然是重要的,且經濟發展是解決不平衡不充分發展問題的基礎,這意味著經濟發展在我國縣域發展中應扮演著關鍵性、驅動性的角色,縣域發展首先是指縣域的經濟增長速度、質量和效益。在新時代背景下,推動縣域發展、特別是縣域經濟發展對我國實現共同富裕目標具有多個維度的意義。

                縣域發展影響著社會秩序的穩定性

                新時代中國的共同富裕是構建在社會秩序長期穩定、對國內外各種風險具有強大回應能力的基礎上,穩定性對共同富裕事業的作用不言而喻。現階段世界正處在百年未有之大變局,國際經濟秩序、政治秩序正在加速重構,全球化開始進入速度放緩的“平臺期”[3],國際地緣政治變革、貿易保護主義抬頭和新冠肺炎疫情流行相互交織,導致中國發展面臨的外部環境風險明顯增大。國內在經歷經濟持續高速增長之后,傳統增長動力減弱而新發展動能正在培育,經濟內部、經濟與社會、經濟與生態之間的失衡問題在積累和顯露,中國面臨著回應和化解內部一系列結構性問題的嚴峻挑戰。上述情形表明中國發展的內外部環境均發生了深刻變化,必須高度關注發展中的風險研判和防控問題,立足總體國家安全觀來統籌發展與安全,在秩序穩定的前提下“穩中有進”地推進現代化事業。

                在這一過程中,縣域發展具有舉足輕重的作用,糧食安全是“國之大者”,由于植物栽培業和動物飼養業集中于縣域,因此縣域發展會通過糧食生產、食品供給等對中國的糧食安全產生直接影響。在貫徹落實新發展理念、積極推進“雙碳”戰略的背景下,縣域發展還與我國的生態安全緊密關聯,它會通過農業生產、村莊改造、植樹造林、水土涵養等影響著中國的綠色發展以及生態環境,并由此決定著生產、生活、生態之間的組合水平。國民經濟核算體系也應與時俱進,將生態環境保護和生態建設納入核算體系之中[4]。更值得強調的是,縣域是我國農村人口和勞動力的戶籍所在地,縣域發展為農村勞動力的城鄉流動提供了“安全閥”,即為農村進城務工人員返鄉并保持體面生活提供了“擔保”,以避免部分農村人口因城市融入困難而形成秩序動蕩。總之,縣域發展關系著我國的糧食安全、生態安全和社會秩序安全,這種“穩定器”功能對共同富裕而言具有前置性、基礎性作用。

                縣域發展影響著整體發展的持續性

                新時代,中國的共同富裕要建立在財富持續增長的基礎上,“保持較高增速的經濟增長,超過全球平均水平的經濟增長,是實現共同富裕社會的基本前提”[5]。只有解放和發展更高水平的社會生產力,才能為共同富裕中的“富裕”奠定堅實基礎。我國明確提出2035年人均GDP要達到中等發達國家水平,即是從發展持續性維度出發來預設社會財富的增長目標。改革開放40多年以來,中國經濟總量保持了連續接近兩位數的超高速增長,現階段因要素供給條件和國際環境變化而出現了增速“下臺階”,中國需要形成新的發展動能來對沖“下臺階”的速率和影響。作為一個正處在經濟體制轉型和結構轉化進程中的大國,中國仍存在社會財富增長的巨大潛力,有條件依靠要素組合效率提高來保持發展的持續性。尤其是在縣域層面,各類要素還存在著不同程度的錯配狀況,要素生產率和全要素生產率均有顯著的提升空間,縣域依靠產品創新、產業升級也能夠與市場需求形成更緊密的對接。例如:在農村勞動力大規模外流的背景下,農村各類土地、尤其是宅基地的利用效率可以進一步提高,城市工商資本進入農村推動農業農村改造也具有較大空間,數字技術應用對農村產業生產率的提升還有待加強等。這些情形意味著:縣域內土地、勞動、資本、數據等要素的組合效率可以動態調整,并由此推動生產可能性曲線不斷向外移動,這為我國整體的經濟發展和社會財富增長提供了重要源泉。

                縣域發展影響著發展成果的共享性

                新時代中國的共同富裕不僅強調社會財富的生產,而且強調社會財富的分享,共同富裕是以消除兩極分化、貧富懸殊作為重要目標指向的。相對于改革開放40多年的持續高速增長,中國在新時代需要著力解決不平衡發展問題,需要將發展成果的分享性放在更重要的位置。這對于踐行以人民為中心的發展思想是重要的,對于充分動員社會力量、持續推進現代化建設也是重要的。就此而言,縣域發展可以彌補發展的失衡格局,從而使我國的現代化進程具有惠及全體社會成員的鮮明特征。這是因為:迄今為止,中國仍存在因制度因素導致的城鄉二元結構,農村居民在發展權利以及生活改善等方面仍落后于城市居民,考慮到農村居民戶籍所在地集中于縣域,因此縣域發展對于農民而言意味著發展條件的改善。可以說,縣域發展是城鄉經濟社會一體化的重要表現,是城鄉居民更均等地分享發展成果的重要途徑。此外,我國不同區域的發展落差集中體現為縣域發展落差,相對于東部地區,中西部的發展劣勢通常導源于縣域發展相對遲緩,農村空心化程度更為嚴重,縣域發展對于縮減中國的區域發展差距、實現區域協調發展具有積極作用。現階段我國存在著不同群體之間的收入、資產和公共產品配置差距,這種差距往往與農村勞動力的人力資本含量相對劣勢、城鄉社會保障存在落差緊密相關,縣域發展則為農民群體的市場競爭力提高以及公共產品獲取提供了有利條件。總之,縣域發展是縮小城鄉、地區和群體差距的“交匯點”,推動縣域發展可以顯著增強發展成果的分享性,并由此形成對新時代共同富裕事業的積極效應。

                當前縣域發展面臨的不平衡不充分格局

                縣域發展對我國共同富裕事業具有多個維度的意義,從策略角度看,我國扎實推動共同富裕應抓住縣域發展這個關鍵點,將縣域發展放在優先位置,依靠縣域發展來增強整體發展的穩定性、持續性和包容性。縣域發展面臨著難點和挑戰,但也蘊含著新活力和新動能,縣域發展為解決我國整體的不平衡不充分發展提供了“第一推動力”。客觀地說,改革開放40多年以來,伴隨著經濟總量的快速增長和城鄉政策的持續調整,我國各個地區的縣域面貌得到了極大改觀,縣域經濟社會整體上得到了快速發展。然而,導源于城鄉二元體制的路徑依賴作用,以及市場化背景下微觀主體的行為邏輯,當前我國縣域發展、特別是經濟發展還面臨著不平衡不充分問題,這使得其在扎實推動共同富裕中的功能尚未充分彰顯出來。

                縣域發展存在明顯的分化趨勢

                1978年我國開啟了改革開放的歷史征程,但不同地區的市場化進程以及融入全球經濟程度并不同步。相對于中西部地區,東部地區更充分地利用了區位、市場和全球化優勢,率先依據國內外市場需求來推動生產要素的多元化對接,并由此形成了若干具有全球競爭力的產業集群,這使得其縣域經濟發展具有相對于中西部地區的比較優勢,而經濟發展進一步又為這些地區推動生態環境保護、基層社會治理、公共產品供給等提供了條件。上述情形使得我國縣域發展呈現出較為突出的分化特征,東部縣域發展具有比較優勢、中西部縣域發展相對滯后,成為我國經濟社會發展中的一個重要特征事實。盡管中國城鎮化戰略“從偏縣城到偏城市再到突出縣城”,具有內在的演化邏輯和必然性[6],但現階段縣域城鎮化的發展進程卻存在地區差異。根據中國社會科學院財經戰略研究所發布的《中國縣域經濟發展報告(2020)》,2020年我國經濟綜合競爭力百強縣(市)東部和中西部的入選數分別為71個和29個,其中蘇浙魯3個東部省的百強縣(市)數目達到了57個,這從側面反映出當前我國不同地區縣域發展的分化特征。

                要素組合面臨較多制約因素

                縣域發展在根本上依賴于各類要素在域內的充分流動、順暢對接和高效利用,只有要素在優化組合中提高生產效率,并使要素回報與在其他領域的回報大致持平,才能促使縣域發展具有造血功能和內生動力。按照這一基準,可以發現當前我國大多數縣域、特別是中西部縣域的要素組合面臨著較多制約因素。這表現為:從外部要素的引入來看,改造傳統農業的關鍵是引入新的生產要素[7],但當前我國城市現代要素進入農村的情形還不普遍,工商資本下鄉主要集中在大城市的近郊地區或具有特定稟賦條件的農村,流向遠郊縣域的規模相對較小,技術、管理、知識、數據等要素進入縣域并整合已有要素的程度還不充分。從縣域要素的流出來看,農村土地、資本、勞動力等要素整體上呈現出單向外流特征,特別是農村勞動力的大規模非農化流轉是當前城鄉要素流動的主要內容,這種流轉又伴隨著農村進城務工人員職業轉化與身份轉換的不匹配。進城務工人員在勞動能力、人力資本含量等方面普遍優于農村整體勞動力,這使得縣域內的老齡化、空心化等成為值得關注的重要社會問題。對于縣域要素存量而言,導源于產權制度、交易機制以及營商環境等因素的作用,這些要素的流動性和再配置也往往受到較大制約,耕地經營權和宅基地使用權流轉范圍較小,作為要素組合載體的農業新型經營主體發展相對遲緩,這些新組織形態對農業功能的拓展、農業鏈條延伸和農民收入增長的驅動作用也并不充分。

                城鎮和農村的融合互動存在短板

                縣域行政層級包含了縣城、鄉鎮和村,縣域發展需要在縣城、鄉鎮、村之間形成分工協作機制,只有在城鄉商品頻繁交換、要素充分流動、鏈接不斷緊密的基礎上才能構筑縣域良性發展格局。在這一進程中,縣城往往具有關鍵作用,它處在暢通內外、連接城鄉的樞紐位置,其在獲取行政和市場資源時處于優先位置,在匯聚本地要素和商品中也發揮著核心作用,縣域發展尤其需要凸顯縣城在城鄉互動中的主動地位和“增長極”作用。在實踐中,除了地處發達地區的部分縣城之外,我國中西部多數縣城的這種輻射帶動作用還不突出,城鎮和農村之間的融合互動也存在明顯短板。這主要表現為:在縣城,縣城人口密度較低、縣城人口落戶意愿較低[8],企業等市場主體的數量偏少,企業開展規模化經營、進行技術創新和產業升級的能力相對有限,企業對農村資源進行整合并進行資本化運作也缺乏系統支持,這影響了縣城的就業創造能力以及對區內勞動力的吸納能力,縣城自身或借助中心鎮這個中介對農村的輻射帶動作用尚不充分。在農村,我國農村居民往往采用以代際分工為基礎的半工半耕生計模式來實現收入最大化[9],縣域內的經營活動對農民而言往往是“預防風險”功能,農村居民通過在縣域外打工并獲得收入,進而在縣城或中心鎮購房置業,其對縣城的經濟依賴并不突出,收入來源和消費支出并未經常性地發生在縣域。上述情形意味著:我國縣域內城鄉之間的關聯效應還未充分發揮出來,在縣城和農村之間亟待形成資源互通、循環暢通、雙向促進、互動共贏的良性格局。

                公共產品配置還存在失衡問題

                縣域發展與生產性、生活性公共產品的配置狀況緊密相關,公共產品配置不僅影響著縣域資源配置效率,而且影響著城鄉居民的福利水平。相對于城市,現階段我國縣域公共產品的不平衡不充分特征尤為突出,這主要表現為:在計劃經濟時期,我國按照城鄉人口來差異化配置公共產品,迄今為止這種城鄉二元社會結構、以及公共產品配置的城市偏向特征依然存在。改革開放以來、尤其是進入新時代之后,我國城鄉基本公共產品均等化進程有了顯著進展,但縣域居民、尤其是農村居民在分享社會保障資源方面仍顯著低于城市居民,“農民”仍是一個兼有職業和身份兩重性質的復合概念。除國家提供的普惠性公共產品之外,縣域內的地方政府也應提供本地化公共產品,這包括域內的基礎設施建設以及居民保障性資源供給等。這高度依賴于本地的經濟增長和財政動員能力,但當前縣域、特別是中西部多數縣域的經濟發展活力不足,財政支出壓力較大,財政依靠轉移支付的特征較為顯著,影響了縣域本地化公共產品的供給水平和改造進程。在戶籍制度逐步放松且微觀主體選擇權擴展的條件下,縣域內部分農民的流動性在提高,其往往選擇在縣城或中心鎮集聚并購房置業,以此為家庭成員獲取相對優質的教育醫療資源提供便利。這意味著,縣域內人—地—村之間的對應關系正在發生變化,此前主要依據地和村來提供公共產品的方式需要作出調整。但當前縣域對人口結構變遷引致的公共產品供給方式變革回應較為遲緩,縣域內社會保障和公共產品的銜接通道還不順暢。

                依托縣域發展驅動共同富裕的政策選擇

                在中國邁向現代化建設新征程的背景下,縣域發展不斷顯露出其重要性、必要性和緊迫性。對于中國預設的共同富裕目標而言,縣域發展不僅不可或缺,而且至關重要。從策略的角度看,我國扎實推動共同富裕必須瞄準縣域這個空間,通過消除縣域的不平衡不充分發展來實現整體發展的穩定性、持續性和包容性。縣域發展關聯著城鄉差距、地區差距和群體差距,其對我國共同富裕事業具有“提綱挈領”的關鍵作用。從實踐角度看,我國縣域發展的地區分化、要素組合、城鄉互動和公共產品配置等特征值得關注,縣域的不平衡不充分發展是我國經濟社會體系的一個重要特征事實。概括地說,現階段我國縣域發展面臨著“邏輯重要性和實踐挑戰性”之間的不匹配。由此出發,我國必須瞄準縣域發展的主要制約因素,通過政策完善來激發微觀主體活力,并縮減不同社會成員的發展權利落差,調節不同社會成員的收入分配差距,進而在加快縣域發展的基礎上驅動共同富裕事業取得更大進展。

                上述策略安排涉及三個層次的關系:一是整體格局下的城市和縣域,當前我國要素配置低效率和成果分享不均等集中體現在縣域,城鄉二元結構仍是我國亟待解決的主要結構性問題,因此應將共同富裕的主要著力點放在縣域,在促進城市和縣域互動的條件下,優先增強縣域發展的內生能力和可持續性。二是在縣域內部的縣城和農村,考慮到縣域內農村人口和勞動力的流動趨勢,以及公共產品配置中的效率準則,當前我國需要強調縣域內的本地城鎮化,增強縣城對農村的就業創造功能和輻射帶動作用,但考慮到我國的不充分發展首先體現為農業農村不充分發展,且農民的公共產品獲取仍面臨著制度性約束,縣域內城鎮化必須與鄉村振興緊密結合。三是農村發展的經濟功能和社會功能,縣域的最大特征是集中著農業生產和農民群體,農村產業對經營者而言具有經濟性,對整個國家而言則具有基礎性、戰略性和社會性。因此,在推動縣域發展中必須從大歷史觀來認識農業農村發展[10],利用政府、市場“兩只手”的結合來激勵農村市場主體,利用財政工具來彌補農村產業與其他產業的“生產率缺口”,避免陷入將農產品視為一般商品、單純從經濟維度看待農村產業的認識誤區。基于對上述3組關系的認識,現階段我國依托縣域發展來驅動共同富裕的策略可表述為聚力縣域發展、激發縣城活力、拓展農村功能、提升發展能級。

                現階段我國在加快縣域發展并助推共同富裕的過程中,應在強調針對性、可行性、組合性的基準下進行相關政策完善。在實踐中,需通過問題導向、目標導向來制定政策,通過解決參與者的激勵相容來實施政策,通過績效評估以及與目標的比對來調整政策。當務之急是在如下方面為縣域發展提供更為有力的政策保障。

                一是持續加強縣域內的基礎設施建設力度。在國家基礎設施建設總體規劃和財政資源安排中,應將縣域、特別是中西部縣域的基礎設施建設放在更為優先的位置,著力補齊縣域的基礎設施短板,擴展縣域基礎設施建設的范圍和類型,以此降低市場交易成本并增強要素流動性。

                二是不斷提高縣域的社會保障供給水平。從貫徹落實共享發展理念的角度出發,按照普惠、公平原則來深化社會保障體系改革,進一步加快基本公共產品均等化進程,縮減城鄉、地區和群體之間的基本公共產品獲取落差。重點提高縣域農村居民的基本醫療、基本養老、基本教育財政支持水平,將養老、醫療等資源進一步向縣域農村地區傾斜,探尋城鄉之間、縣域城鎮和農村之間的社會保障多元化共享模式,以縮減城鄉社會保障差距和居民身份落差。

                三是優化縣域微觀主體的營商環境。縣域內市場主體、特別是縣城企業可以就近吸納農村勞動力,推動農村產業融合并擴展農村產品市場。因此應利用金融、財稅、產業、土地等政策工具,對這些市場主體予以必要扶持。從市場主體的實際需求出發,在政策層面簡化行政審批流程,增強產權保護力度,強化綜合服務效能,激勵工商資本下鄉并從事涉農產業,激勵農業新型經營主體與小農戶形成多元化利益聯結機制。通過“放水養魚”而不是“竭澤而漁”來激發縣域市場主體的經營活力。

                四是鼓勵不同縣域因地制宜走特色化發展道路。我國不同地區的縣域往往處在不同的發展階段,面臨著不同的稟賦條件和市場環境,這些地區有條件供給差異化的產品或服務,而我國超大規模市場也意味著需求多樣性、個性化特征明顯。據此,我國在針對地方政府的激勵考核指標設定中,應鼓勵縣域在整體部署下充分利用各自比較優勢,宜農則農、宜工則工、宜商則商,積極探索契合本地實際且具有市場競爭力的發展路徑,規避用一種或幾種模式來推動縣域發展的“整齊劃一”思路。

                五是強化對“三農”的支持保護力度。縣域發展既需要市場機制擴展,也需要政府作用增強,特別是縣域發展對我國糧食安全、生態安全、社會安全等具有關鍵作用。為此我國必須將第一產業視為“準公共產品”,依靠政府力量來對沖農業的產業“弱質性”,繼續加大支農惠農強農力度,加大對農村經營者的種糧補貼,加大對地方政府的耕地保護、環境保護以及種業研發等的支持力度,提高財政資源投放的瞄準性和有效性。將減貧工作重心繼續放在縣域農村領域,防止農村脫貧人口出現規模性返貧,通過強化農民人力資本投資、筑牢社會保障體系、增強代際流動性等著力解決農村相對貧困問題。

                [責任編輯:宋暢]
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