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                芻議數字化改革背景下公安羈押場所聯調聯處機制建設

                ——浙江省余姚市拘留所“拘調融合”模式解析

                隨著我國經濟社會的飛速發展,社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在數字化改革背景下,充分發揮公安羈押場所的工作優勢,有力化解羈押人員存在的社會矛盾糾紛,是切實助力社會綜合治理、促進社會和諧穩定的有效途徑,也是公安羈押場所深入貫徹新的《信訪工作條例》,服務社會經濟發展大局,夯實社會價值基礎,貢獻公安力量的具體體現。本文從“數字化+社會治理”角度,對浙江省余姚市公安局創新推行的拘留所“拘調融合”模式進行解析,由此對數字化改革背景下公安羈押場所聯調聯處機制建設和發展進行粗淺的闡述。

                 一、推行拘留所“拘調融合”工作的原因

                (一)社會穩定的需要。十九大報告指出:“中國特色社會主義進入新時期,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”人民內部矛盾多發、易發,已成為影響社會和諧穩定和經濟社會發展的突出問題。從維護社會穩定、構建和諧社會的大局來看,做好在拘人員的矛盾化解、教育感化工作,有利于最大限度減少不和諧因素、增加和諧因素,對于維護社會穩定、構建和諧社會的大局有重大意義。實踐證明,拘留所有天時地利人和優勢,即有時間上的優勢、環境上的優勢、教育引導上的優勢。

                (二)管理安全的需要。拘留所社會矛盾化解對拘留所安全防范具有積極意義。如果被拘人員在拘留所執行期間,矛盾得不到及時化解,往往會擔心外面的家庭工作事務,導致焦慮情緒,進而對正常教育管理工作抵觸不服從,或者在同拘室內人員中自我孤立,這樣大大增加了拘留所管理的安全風險和教育管理難度。如果被拘人員的矛盾不能化解,那么他們的心結也不能打開,教育感化工作也難以深入。 

                (三)自身發展的需要。拘留所每成功化解一起矛盾糾紛,可以使部分被拘留人員對自身的違法行為有所認識,讓他們知法、懂法、守法,相信法律,凡事依法依規處理,把這部分人轉化為法律法規的傳播者和執行者,就會給社會消除一份隱患。鞏固教育感化工作成效,同時向社會提供一個展示拘留所新形象的窗口,讓更多的人通過這個窗口重新認識和了解拘留所工作。

                (四)人民群眾的需要。如果矛盾糾紛不能在被拘人員的拘留期內化解,被拘人員出所后會繼續帶著負面情緒回歸社會,原來普通矛盾可能會轉化為治安、刑事案件,進而導致2個或幾個家庭受到傷害,這是社會公眾不愿看到的結果。拘留所可以用最小的成本、最短的時間解決矛盾糾紛,大大節約了司法成本,方便了當事人。所以化解一起小矛盾,不僅是幫助一個人,而且溫暖一個家庭,贏得一片人心。

                    二、余姚市拘留所“拘調融合”模式解析

                遵照習近平總書記在浙江考察時提出的“要完善社會矛盾糾紛多元預防調解機制”重要指示精神和浙江省委政法委關于推進平安建設的總體部署,依托“政法一體化平臺”,整合公檢法司等部門力量,余姚市公安局以拘留所為主陣地,研發“拘調融合”應用進行“心理疏導、矛盾化解、糾紛調解”等工作,實現“一網流轉、多跨協同、閉環處置”等數字化運行方式,引領公安羈押場所聯調聯處機制建設完善,重塑多元聯調聯處工作流程,及時有效化解涉及被拘留人員的不安定因素和不穩定事件苗頭,精準預防“民轉刑”案件的發生,有力維護社會治安大局穩定。

                (一)建立實體隊伍

                1.建立專業調解機構。余姚市拘留所主動與余姚市人民法院協商、對接,在拘留所內由法院出資裝修2間矛盾化解室,并掛牌成立拘留所矛盾化解室,為拘留所矛盾化解工作提供一個強有力的實體工作平臺。同時,法院在拘留所建立遠程視頻室,進一步打通了與法院的網上信息傳遞渠道。

                2.建立專職調解隊伍。拘留所成立由所長為組長、副所長為副組長、3名民警、1名法院法官組成的調解隊伍。此外,法院常態化派駐1名調解員進駐拘留所。

                3.建立社會監督員隊伍。拘留所聘請4名具有法律專業知識的社會志愿監督員,擔任法律講解志愿者、矛盾化解協助者。有些疑難的矛盾糾紛可以通過社會監督員另外角度勸說、疏導,解開被拘人員的心結,從而達到化解矛盾的效果。

                (二)研發數字應用

                依托數字化改革牽引“拘調融合”,以“整體智治、部門整合、聯調聯處”為導向,研發上線“拘調融合”應用。根據拘留所等公安羈押場所的矛盾風險防范化解實戰需求,強調“法理+感化”“拘押+調解”雙向發力,建立“風險預警、公安牽頭、線上協同、線下聯調”工作閉環。該應用努力推動“V”字模型在該項目中的綜合應用,已實現“網上流轉、線下聯處、一鍵提請、部門協同、聯動化解、事后跟蹤、實績評估”等7項功能,建成6個子場景。目前,“浙里社會矛盾風險防范化解應用”已納入全省數字化改革重大應用“一本賬S1”。省公安廳監管總隊按照“公安大腦”建設統籌規劃,發文明確余姚市拘留所開展“拘調融合”小切口項目建設試點。

                1.實現數據信息“網上跑”。依托“政法一體化平臺”,實現“公安監管綜合平臺”“12348浙江法網”“衛健全民健康信息平臺”的三大數據源互聯互通,通過文書交接、信息歸集、安全交互等傳統方式的數字化變革,改變傳統的面交文書、轉述信息、口頭通知、電話聯絡等陳舊模式,實現人員信息、法律文書、體檢報告、調解申請、會見預約的“網上跑”,極大提升部門協同效果和矛盾糾紛化解效率。

                2.構建業務流程“全閉環”。在政府治理側,依托“浙政釘”的流轉反饋功能,建立健全拘留對象入所前、在拘期間、出所后等各階段的情況跟蹤和信息共享,形成包括調解提請、工單接收、部門聯調、結果反饋、跟蹤回訪等具體事項的“全流程工作閉環”。

                3.實現部門聯調“無縫隙”。公安機關(拘留所)已經依托該應用實現與法院、司法局、律師事務所、社會志愿者之間的順暢協作,常態化開展請求推送、情況會商、聯合調解等工作。部門聯調的適用范圍已擴展至法院執行和解、吸毒人員幫教、婚姻家庭關系和治安糾紛調解、信訪矛盾化解、歸正人員安置等多項矛盾糾紛化解業務。

                4.貼心服務群眾“零距離”。拘留所在“浙里辦”服務超市(司法公證/人民調解)版塊中嵌入公安“‘拘調融合’調解工作室”子欄目,為被拘留人員家屬、法院執行當事人開通調解申請、調解員選擇、會見預約提供便捷通道,進一步豐富了社會功能和服務載體。

                5.建立量化考核“指揮棒”。該應用設置“入所人員全員畫像率、數據流轉合格率、聯調聯處成功率、當事人滿意度、出所人員重新違法犯罪率”等8個核心指標。根據化解數量、制度文件、任務協同和實際成效情況,形成可認知、可量化、可評估的指標考評體系,并納入年度平安維穩工作考評范疇,增強各相關部門的責任感、主動性和配合度。

                (三)重塑機制流程

                1.創設多向合作機制。打破傳統式工作方式,改變過去被動的工作模式,化被動為主動,堅持“立足小平臺、服務大平安”的工作宗旨,拘留所與法院執行局、司法局等部門建立日常信息互通機制,依托“拘調融合”應用及時傳遞被執行人員基本信息、涉及案情、標的等信息,有針對性開展說服教育和疏導工作。

                2.再造矛調工作流程。對拘留所社會矛盾糾紛排查化解工作,結合“拘調融合”應用進行流程再造。

                (1)線索排摸制度:要求收拘、管教民警必須在3天內,通過進拘室管理、與辦案單位溝通聯系、對被拘留人談話教育等手段,及時了解被拘留人基本情況,排摸發現矛盾線索并錄入“拘調融合”應用。

                (2)矛盾化解制度:矛盾線索發現后,管教民警對被拘留人進行談心談話,分析研判,制定一人一策的化解方案,并根據實際需要依托“拘調融合”應用開展流轉聯動。在調處工作中,將執法與普法、教育與引導、管理與關懷有機結合,綜合運用耐心傾聽、心理疏導、親情感化、人文關懷等調解方法,建立互信關系,積極消除被拘留人對抗情緒、矛盾心結,促使被拘留人知錯、認錯、改錯,進而調停糾紛。

                (3)跟蹤回訪制度:矛盾成功化解后,通過“拘調融合”應用,在被拘留人出所的7日內進行工作成效評估。對矛盾成功化解的被拘留人員,通過上門、電話、微信、QQ等方式對當事人及知情人進行跟蹤回訪,聽取意見和建議,鞏固工作成果,總結經驗教訓,完善化解方式,真正做到案結事了。  

                3.建立對外協作機制。依托“拘調融合”應用運行,圍繞涉及社會矛盾糾紛的被拘留人,拘留所積極對接律師事務所、心理咨詢機構、婦聯、關工委、派出所、鄉鎮(街道)、村委會(社區)、開發區管委會、被拘留所人所在單位及其家屬,充分發揮各方優勢,進一步營造客觀、中立、公正、高效的矛盾化解工作氛圍,提升矛盾化解成功率。

                (四)催生改革成效    

                自開展數字化“拘調融合”實戰模式探索以來,拘留所共參與化解矛盾糾紛482起,配合法院執行案件279起,協助執行標的4300萬元,停訪息訴18起,讓15個瀕臨破碎的家庭破鏡重圓,使13位厭世者重燃生命之火。上報的典型案例已經連續四年被評為浙江省高院、省公安廳聯合評選的“司法矛盾化解優秀案例”,中央電視臺等國家級媒體多次專題報道該創新經驗。自2022年3月被列為省公安廳監管總隊的小切口試點項目以來,借勢借力數字化改革的東風,將基層實戰經驗轉化為多跨場景的閉環流轉系統,使矛盾糾紛化解成功率、個案協同率、事后轉化率均達到了100%,體現了數字賦能基層治理的良好效果。

                三、依托數字化改革深化公安羈押場所聯調聯處機制建設的啟示

                數字化改革是以數字化為形式、信息技術為手段、經濟社會轉型為目標、涵蓋生產力到生產關系的全方位治理變革,其意義在于推動生產關系適應數字化時代的發展規律和特點。新時代公安羈押場所肩負的社會治理職能扎實履行,是“人民至上”理念的堅定貫徹,是有為政府建設的重要職責,是實現社會公平正義的必然要求。加強公安羈押場所社會矛盾糾紛調處終端建設,運用數字化改革推進以公安羈押場所為“主陣地”“部門+社會”協同聯動的治理機制革新,實現科技賦能、資源貫通、數據策源、場景拓維,是發展和壯大公安羈押場所社會治理貢獻力量的關鍵手段和最佳途徑。

                 (一)數字化改革驅動公安羈押場所聯調聯處機制建設躍升發展。以“拘調融合”為代表的公安羈押場所社會化矛盾治理模式,其權重內容系聯調聯處機制完善運行,機制暢行長效的關鍵在于橫向聯動、縱向到底、合力匯集,這與當前數字化改革的要義高度契合。數字化改革目前已實現橫向多跨協同、縱向貫通基層的體系架構,運用其理念、技術和模式,研發運行“拘調融合”應用,是數字化改革聯調聯處機制的重要手段,是實現“數字治理+社會治理”“1+1>2”的效應,尤其是對聯調聯處機制運轉效率、實戰成效、完善升級具有蝶變重塑意義。

                (二)數字化改革提升公安羈押場所聯調聯處機制建設智治水平。“拘調融合”應用是典型的“小切口大場景”數改項目,積累了一定實戰經驗和研發基礎,具有很強的實戰意義和良好的社會效應,在數字化改革浪潮下,它能夠實現“一地創新、全省共享”的建設目標。其凸顯的公安羈押場所聯調聯處機制革新機理在于:實現目標融合,在機制內,公安、法院、司法、社會有關界別聯動力量圍繞社會治理目標,在執法司法末端合力化解矛盾、消弭隱患、案結事了;實現數據融合,匯聚被羈押人員羈押前、在押期間、解除后等各階段的情況信息,建立感知、匯集、篩選、標記、調用、儲存等鏈條,用于機制內模塊應用跟蹤、信息共享、疏堵除滯,用數據流、信息流、監測流推動治理提能;實現資源融合,機制內各部門人、財、物、法律、行政資源形成共向支撐,確保矛盾糾紛聯調聯處的功能真正發揮。通過數字化改革牽引聯調聯處,提升公安羈押場社會矛盾糾紛治理能力和水平,也由此實現向智慧治理變革的目標。

                (三)數字化改革打造公安羈押場所聯調聯處機制建設全效閉環。以數字化改革促進聯調聯處機制的高效運轉,推動公安羈押場所傳承發揚“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”楓橋經驗,成為頑固矛盾糾紛“二次化解清零”的尖兵和社會矛盾化解的兜底陣地。公安羈押場實施數字化改革的一項重要內容,就是要為社會矛盾聯調聯處機制運行插上“數字翅膀”,即通過信息化、數據化、智能化、網絡化手段,構建矛盾糾紛隱患響應、流轉、處置、監測、反饋、完善相關環節的全效閉環,并在每一個環節設置落地保障機制,為發現問題、敏銳決策、科學處置提供強有力的抓手和載體,讓原本相對封閉、靜態的公安羈押場所具備“敏銳感知風險變化的前沿、精準送達公共服務的終端、共建共治共享的共同體和在各種緊急突發情境中能夠快速響應的作戰單元”功能,從而更好地消除對立情緒、減少對抗、化解社會矛盾,助力社會治理體系完善提升,促進社會和諧穩定。

                (四)數字化改革確保公安羈押場所聯調聯處機制建設前進方向。探索數字賦能基層治理工作的有效路徑,推動社會治理先行示范,是浙江省數字化改革理念之一。數字賦能基層治理,是社會治理體系現代化的重要舉措。公安羈押場所聯調聯處機制建設,是社會治理體系中一個不可或缺的模塊,只有依托數字化改革不斷迭代升級,才能確保響應黨和政府對公安監管工作的新要求、人民群眾對公安監管工作的新期待。聚焦公安羈押場所聯調聯處機制數字化改革方向,要把握系統性落點,即把聯調聯處機制全面數字化,層級上打通省市縣三級數據平臺,建立跨層級流程與業務協同的牽引中樞,整體增強機制模塊對羈押場所矛盾糾紛隱患的感知、識別、分析、牽引、反饋和調節能力;要把握綜合性落點,即依托數字化整合聯動調處資源、增強模塊互補效應、激發多點靶向合力;要把握源頭性落點,即通過數字化改革,對羈押人員、矛盾隱患等對象和化解調處行為信息化、痕跡化、數據化,運用邏輯創設、模型搭載、量化跟蹤等開發手段,實現可認知、可量化、可評估、可監測、可追溯的運行閉環,確保聯調聯處先期觸發、關口前移。

                (作者:蔣洪杰,系浙江省余姚市公安局數字化改革專班副組長)

                [責任編輯:王馳]
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